Bilanz: Was taugen Public-Private-Partnerships wirklich?

Bilanz: Was taugen Public-Private-Partnerships wirklich? 

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Public-Private-Partnerships (PPPs) haben in den vergangenen Jahren die gesamte Karriere der öffentlichen Aufmerksamkeit durchlaufen: vom viel gepriesenen Wunderfinanzierungsmittel in Zeiten klammer Staatskassen über einen Gründerrausch mit anschliessendem Kater bis hin zur ernüchternden Wirklichkeit mit nicht wenigen gescheiterten Projekten. Es ist Zeit für eine Bilanz abseits der Schlagzeilen.

Die ersten Public Private Partnerships gehen zurück auf die 1920er Jahre. Für das Stadtplanungsprogramm der Stadt Frankfurt, das die damals akute Wohnungsnot beseitigen sollte, ging die Stadt mit privaten Investoren eine öffentlich-private Partnerschaft ein. In diesem Projekt entstanden unter dem Architekten Ernst May 12 000 Wohnungen, die heute noch als „May-Siedlungen“ bekannt sind – siehe Bild oben.

Seit den 1980er Jahren haben Public Private Partnerships wieder Konjunktur. Damals wurde das Keynesianische Paradigma und die Rolle des Staates in Frage gestellt. Neue neoliberale Ideen machten sich breit.

Das moderne Leitbild eines schlanken Staates lässt uns den Umfang seiner Aufgaben und die Art und Weise seiner Aufgabenerfüllung stets überdenken. Die Public-Private-Partnerschaften bieten einen Lösungsansatz, wenn eine rein öffentliche Aufgabenerfüllung nicht zweckmässig ist, aber auch eine Privatisierung nicht in Frage kommt.

Worum geht’s? Die Grundlagen der Kooperation

Eine Public-Private-Partnership ist eine vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen der Privatwirtschaft. PPP werden vor allem bei der Finanzierung von Infrastruktur oder öffentlichen Dienstleistungen angewendet, beispielsweise um Strassen, Telekommunikationsnetzwerke, Gefängnisse, Spitäler, Schulen und Universitäten zu bauen und zu betreiben. PPPs sollen Projekte effizienter und kostengünstiger durchführen, als es die öffentliche Hand alleine könnte. Dafür müssen staatliche und private Träger trotz meist unterschiedlicher Interessen gemeinsame Projektziele formulieren und Wege zu deren Realisierung entwickeln.

Eine weitere Variante ist ein PPP-Investitions-Vehikel, welches Eigenkapital und Fremdkapital an Projekte vergibt. Dabei muss verbindlich festgelegt werden, welche Art von Projekten unterstützt werden Bei diesem Modell zahlen der Staat und private Investoren Kapital in einen Fond ein mit unterschiedlichen Renditeerwartungen. Durch den Staat als Partner reduzieren sich die Risiken aber auch die Kosten einer Anleihe für den privaten Investor.
Damit das PPP-Investment-Vehikel auch für private Investoren interessant wird, die nicht in der Kreditvergabe tätig sind, kann der Staat einen Green Bond herausgeben, in den ein privater Investor ohne weiteres investieren kann. Dadurch minimiert sich das Risiko für den privaten Investor weiter. Auch die LGT investiert in Green Bonds und finanziert damit die Wende hin zu einer kohlenstoffarmen Welt mit.

Vor- und Nachteile

Im Rahmen von PPPs können Private ihre Finanzmittel, aber auch betriebswirtschaftliche und technologische Kompetenz zur Verfügung stellen, über die eine Verwaltung nicht verfügt. Weiter können die Risiken, die bei überdurchschnittlich grossen und/oder besonders innovativen Projekten auftreten, auf verschiedene Partner verteilt werden. Ausserdem zeigen PPP-Projekte oft positive Effekte für die regionale Wirtschaft, so das Biozentrum Basel.

Zu den klassischen Stolpersteinen für PPPs gehören das Fehlen von klaren Abmachungen zwischen den Partnern und eines methodischen Leitfadens sowie von verbindlichen regulatorischen Rahmenbedingungen. Die Partner müssen die strategischen Zielsetzungen wie auch die operative Ebene schon in der Phase der Entscheidungsfindung klar definieren. Dass der Betrieb einer PPP auch negative Rückwirkungen auf die Verwaltung haben kann, zeigt das Beispiel eines Tunnels in Norddeutschland. Hier wurden bereits in der Konzeption falsche Annahmen gemacht. Auch bei der Berechnung der Kosten und des zu erwirtschaftenden Nutzens wurden wie so oft die Kosten unter- und der Nutzen überschätzt.

Praxischeck: Erfolgschancen von PPP in die Infrastruktur

Die Warnow-Querung in Rostock, ein Tunnel, der unter dem Fluss Dirnow durchführt, sollte die Innenstadt von Rostock vom Verkehr befreien und eine schnellere Autobahnanbindung garantieren. Aus Geldmangel holte die Stadt in den 1990er Jahren einen australischen Investor und eine Gruppe internationaler Banken ins Boot. Teil der Abmachung war, dass der Investor den Tunnel 30 Jahre lang betreiben würde. Im Gegenzug darf er eine Maut für die Durchfahrt kassieren. Doch aufgrund des sehr geringen Verkehrsaufkommens stand der Tunnel bald vor der Insolvenz. Die Stadt Rostock musste den Betreiber mit einem neuen Vertrag ausstatten, der eine längere Betriebszeit und höhere Entgelte vorsah. Weitere Nachverhandlungen sind bis heute nicht ausgeschlossen. In vielem entwickelte sich das Warnow-PPP in das Gegenteil der ursprünglichen Absicht.

Ein positives Beispiel einer öffentlich-privaten Partnerschaft ist das SBB Green Class. Dies ist ein Kombiangebot der Schweizerischen Bundesbahnen, das nicht nur ein umfassendes Mobilitätsangebot beinhaltet, sondern auch ein Forschungsprojekt zur Zukunft der Mobilität unterstützt. In Zusammenarbeit mit der ETH Zürich wird untersucht, wie sich die Mobilität verändert, wenn Pendler die freie Wahl der Verkehrsmittel haben. Das SBB Green Class verbindet Produkte und Dienstleistungen für Pendler, Privat- und Geschäftsreisende, damit sie flexibel und nachhaltig von Tür zu Tür unterwegs sein können. Das Angebot umfasst ein Erste-Klasse-Generalabonnement, einen BMW i3, Park & Ride an einem Bahnhof in der Nähe des Wohnorts sowie je ein Abonnement von Mobility Carsharing und für Verleihvelos in den Städten.

Diese Beispiele markieren die Bandbreite sowie die Chancen und Risiken von PPPs. Sie zeigen auch, dass diese Finanzierungsform weder „gut“ noch „böse“, weder „erfolgreich“ noch „erfolglos“ ist.  Sie ist entweder gut oder schlecht gemacht und ein wesentlicher Erfolgsgarant ist ein gutes Konzept und die Einbindung erfahrener Partner. Studien zeigen, dass PPPs insbesondere für Infrastrukturprojekte sinnvoll sein können, sich aber nicht für das Betreiben von Spitälern, Gefängnissen oder Schulen eignen. Gemäss Weltbank kommen mittlerweile in 134 Entwicklungsländern PPPs bei Investitionen in die Infrastruktur in Frage.

Und was wurde aus den Frankfurter May-Siedlungen? Wegen ihres baukulturellen Werts sollen sie laut FAZ bis zum 100-jährigen Jubiläum in acht Jahren denkmalgerecht saniert werden. Ob die Finanzierung als Public-Private-Partnership erfolgt, ist nicht bekannt.

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